Le marché du gaz naturel : vers une libéralisation totale ?

Lire la première partie Mise en perspective des évolutions du marché domestique du gaz naturel en Turquie depuis 2001

2. Le marché du gaz naturel : vers une libéralisation totale ?

Le subventionnement du gaz comme frein à la libéralisation complète du marché

Lorsqu’en 2001, la loi n°4646 sur le marché du gaz fut votée, l’objectif visait la libéralisation du marché en vue de créer un marché compétitif et satisfaire une demande croissante grâce à l’introduction d’une concurrence privée. Tout en saluant cette avancée législative majeure, le rapport sur lequel se base nos propos, évoque une combinaison d’événements et de facteurs qui ont freiné l’ouverture effective du secteur.

Selon l’auteur, le processus suivait son cours jusqu’en 2009 : les opérateurs privés commençaient à pénétrer l’ensemble des secteurs du marché en ayant obtenu l’autorisation en 2004 d’utiliser les gazoducs de BOTAŞ, en 2008, le système de tarification basé sur la couverture des coûts engagés est adopté et indexé sur l’évolution des prix du baril de pétrole et du taux d’échange extérieur.

Au milieu de l’année 2009, les cartes sont rebattues avec la mise en place d’une politique de subvention et d’un prix du gaz fixé jusqu’en 2011. Les causes de ce revirement soudain ne sont pas mentionnées en détail. L’augmentation des prix d’importation du gaz russe et iranien suffit à justifier cette décision. Il nous semble pourtant que la perspective des élections locales de mars 2009 qui devait permettre au parti AKP de réaffirmer sa popularité locale puisse justifier en partie une telle décision. Les conséquences négatives d’une telle décision seraient nombreuses selon le rapport: 1,3 milliards de TL de pertes pour BOTAŞ en 2011, 606 millions en 2012, 5 milliards de TL de pertes uniquement sur les ventes de gaz aux sociétés de distribution, augmentation de 50% des prix de l’électricité.

Currently, the average pipeline gas price for Turkey is around 435/1000m3 dollars [selon des sources proches du gouvernement]. The price for industrial customers is 359 dollars/1000m3, compared with 390 dollars/1000m2 for households – 45 dollars less than the BOTAŞ purchase price. p.18

Pour faire simple, le gouvernement turc via BOTAŞ subventionne la vente de gaz en direction du secteur résidentiel.  Pour compenser ce manque à gagner, BOTAŞ vend du gaz surfacturé (520 dollars/1000m3) dans le tiers des centrales électriques qu’elle approvisionne et qui sont gérées sous des contrats de type Build-Operate ou Build-Operate-Transfer. Ce système est sans danger pour les opérateurs privés qui disposent de l’assurance de vendre l’intégralité de l’électricité produite à l’Etat (contrat Take-or-Pay) tout en reportant la surcharge du coût d’approvisionnement sur le coût final de l’électricité produite. La logique économique qui sous-tend une telle décision est difficilement compréhensible en l’état : comment justifier une politique de subvention sur le prix du gaz naturel qui est reportée de fait sur celui de l’électricité ? Dans ce schéma, l’État est en effet contractuellement obligé de racheter un coût d’électricité supérieur au prix du marché qui se répercutera en bout de chaine sur la facture de l’usager. A ce stade, au-delà des jeux de péréquations tarifaires entre secteurs qui nous échappent, nous nous demandons si le facteur de la perception des prix de l’énergie par l’usager ne rentre pas en ligne de compte. Les factures d’électricité étant de fait moins importantes que celles du gaz naturel, le gouvernement n’imaginerait-il pas qu’une augmentation du prix de l’électricité a proportionnellement moins de chance de créer un mécontentement par rapport à une augmentation des prix du gaz ? Sans nous convaincre totalement, cette hypothèse doit être complétée, c’est pourquoi nous invitons les lecteurs à donner leurs propres suggestions/réflexions.

En attendant, cette politique de subvention est selon Gulmira Rzayeva source de déséquilibre et d’iniquité pour les acteurs privés qui souhaitaient rentrer dans la course à l’importation de gaz. Le gouvernement semble ainsi être pris entre deux feux car son souhait depuis 2001 de transférer le risque commercial de l’opérateur national sur les acteurs privés est contrecarré par sa stratégie tarifaire interventionniste

Une anecdote est ainsi révélatrice des tensions sur le marché qui auraient pu aboutir à de graves conséquences, à Istanbul en l’occurrence. Fin 2011, un contrat entre BOTAŞ et Gazprom (6 Bm3/an via le gazoduc Ouest arrivant par la frontière turco-bulgare) arrive à expiration. BOTAŞ envisage ainsi de lancer un appel d’offre pour que des sociétés privées puissent prendre le relais. En novembre 2011, l’appel d’offre fut ainsi rédigé, soit 2 mois seulement avant la fin du contrat. 26 entreprises se montrent intéressées mais sont déboutées par… . Gazprom. Conscient de la position de force dans laquelle le géant russe se trouvait face à BOTAŞ contraint par le temps, Gazprom adjoint dans le champ des négociations de nouveaux dossiers : projet South-Stream, défaut de paiement de BOTAŞ, révision des anciens contrats TOP…  L’enjeu du prix du gaz importé était également au cœur du débat : Gazprom devait consentir à baisser son prix de vente (350 dollars/1000 m3) à des acteurs privés ne pouvant se montrer compétitifs face aux 429 dollars/1000m3 que BOTAŞ était en mesure de s’acquitter et de subventionner par la suite. Gazprom ayant effectivement accepté de fournir du gaz à ce prix, 4 entreprises privées (Shell, Bosphorus Gaz, Enerco Enerji et Avrasya Gaz) ont alors pu empocher le contrat à la toute fin 2011. Si ce conflit commercial n’avait trouvé de solutions de dernière minute, une pénurie de gaz naturel aurait pu difficilement être évitée, ce qui aurait conduit les 14 millions d’habitants d’Istanbul à avoir de grosses difficultés pour se chauffer en pleine période hivernale.

Aujourd’hui, 7 sociétés privées ont l’autorisation d’importer directement du gaz russe (9,75 Bm3) au prix évoqué ci-dessus. Toutefois pour s’assurer d’une stabilité pérenne des approvisionnements de Gazprom sur ce prix négocié à la baisse, nombre d’entre elles ont ouvert leur capital à des filiales du géant russe. Ainsi Gazprombank détient 60% du capital respectif de la société Akfel et Avrasya Gaz, Bosphorus Gaz a ouvert son capital à 75% à Gazprom Allemagne…

Cette situation est ubuesque pour les partisans du libre échange et du non-interventionnisme public, comme l’auteur du rapport.

« The liberalization of the domestic natural gas market in Turkey cannot nullify the import risks that state monopolist BOTAS faces, but it can significantly reduce them » p.2

Dans ce contexte, BOTAŞ est présentée comme l’institution cause de tous les maux du marché. Le gouvernement AKP prévoyait suite au vote de la loi de 2001 de réduire les parts de marché de l’institution à moins de 20% d’ici la fin 2009 (contre 80% auparavant). Au côté de ces efforts législatifs qui ont été vains pour l’instant, des stratégies plus informelles (et illégales ?) conduiraient certaines grandes sociétés de distribution de gaz naturel à ne pas s’acquitter en intégralité des factures de gaz acheté auprès de BOTAŞ. Cette stratégie aurait pour finalité d’affaiblir et d’assécher financièrement l’institution.

Les effets attendus de la nouvelle loi de 2014

BOTAŞ ne devrait pourtant pas pouvoir survivre au prochain projet de loi sur le marché du gaz naturel. Une révision de la loi a été préparée en mai 2013 Après l’adoption d’un ultime amendement toujours débattu et non paru dans le journal officiel du parlement, la nouvelle loi devrait être adoptée en 2014. Voici une sélection des principaux changements attendus.

  1. La Turquie est désormais considérée comme un marché dans lequel le gaz peut être échangé librement. Idéalement, à terme, ces échanges seront régulés au sein d’une structure boursière nationale.
  2. BOTAŞ ne devra pas représenter plus de 50% du marché d’importation et de transport.
  3. Une compagnie ne pourra vendre plus de 20% du montant total de gaz naturel consommé nationalement afin d’éviter toute situation monopolistique
  4. Une compagnie de distribution pourra obtenir à partir de 2015 une licence de vente auprès de l’EPDK à condition de posséder une comptabilité séparée pour les activités de distribution et de commerce. L’idéal serait de différencier juridiquement les compagnies
  5. Les compagnies souhaitant importer du gaz naturel doivent garantir une capacité de stockage de 10% du montant annuel importé
  6. Désormais la sélection de la compagnie approvisionnant les compagnies de distribution se fera par appel d’offre. Ceci dans le but de créer une compétition équitable et de prévenir la formation de clusters dans lesquels des compagnies seraient présentes sur tous les secteurs du marché (exemple : Enerji SA, qui est déjà dans la production et la distribution, pourrait obtenir une licence d’importation et de commerce)
  7. La question du maintien des subventions est laissée à la décision du Conseil des ministres.
    « According to the new draft of amendments to the NGML : ‘when subsidies are needed in order to support the consumers in particular regions of for particular purposes, these subsidies will be in the form of reimbursement to consumers, and there will be no price intervention ». This means that the subsidies in Turkey will not be removed in the foresseable future. p.18
  8. D’ici 2015, BOTAŞ sera séparée en 3 entités distinctes (une compagnie de transport, une compagnie de GPL et un opérateur de stockage).

En attendant, le ministre Taner Yildiz annoncera fin février les nouveaux prix du gaz naturel domestique. Reste à savoir lequel des deux facteurs – celui de la rationalité économique préférant un report des effets inflationnistes sur la facture de l’usager, ou celui de l’argument électoral tendant à éviter toute nouvelle fronde sociale à la veille d’importantes échéances politiques pour le pouvoir en place -, pèsera le plus dans la décision finale.


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